Г. Ф. Войтенкова 1. Е. В. Лебедева 2

(Опубликовано в журнале «Народонаселение», 2007, №4, с. 94-106 )

Организация социальной поддержки семьи является неотъемлемой частью социальной политики современного государства. В большинстве развитых стран социальная защита основана на принципах солидарности и совместного участия граждан в ее финансировании, главным образом через уплату налогов. Она включает систему социальных гарантий, в числе которых семейные пособия и другие виды поддержки семей в таких жизненных ситуациях, как рождение и воспитание детей, потеря работы или трудоспособности главой семьи, отсутствие одного из родителей.

В отличие от других развитых стран, в Соединенных Штатах Америки социальная политика строится на том, что основная ответственность за личное благополучие гражданина лежит на нем самом. Только тот, кто не в состоянии прокормить себя и свою семью, может рассчитывать на поддержку государства, общины или этнической группы. Государство берет на себя помощь лишь отдельным, наиболее уязвимым, категориям населения, оказавшимся в крайней нужде. Такой подход к социальной политике в известной степени обусловлен национальными особенностями страны, в их числе: огромные размеры и федеративное устройство; пестрый этнический и расовый состав; индивидуализм как национальная черта характера.

Для США характерна большая роль, которую в помощи семьям с детьми играют благотворительные организации, частный бизнес и церковь. Они оказывают финансовую поддержку и берут на себя уход за маленькими детьми, а также психологическую поддержку родителям и детям в трудных ситуациях, содействуют в получении образования и т. д. Многочисленные волонтеры оказывают услуги безвозмездно.

В США нет единой системы социальной поддержки семей с детьми. Там существует множество крупных и мелких программ адресной социальной помощи, действующих в масштабах всей страны, штатов и общин. Задача этих программ — полностью или частично восполнить недостаток средств на удовлетворение минимально необходимых потребностей семей. Условия предоставления помощи: 1) доход ниже определенного уровня; 2) отсутствие или безработица одного из родителей. Помощь оказывается в денежной форме (пособия и налоговые льготы) и натуральной (услуги и товары). Приоритет отдается натуральным видам помощи, чтобы избежать использования пособий не по прямому назначению.

Критерием для определения нуждаемости являются показатели черты бедности для различных категорий населения, которые ежегодно публикует Бюро переписи США. При этом учитывается размер и состав семьи, этническая принадлежность, место проживания, род занятий и источники доходов, образование, жилищные условия и т. д.

Программы социальной помощи, в которые включены семьи с детьми, группируются по следующим направлениям:

Программы поддержания доходов:

    Временная помощь нуждающимся семьям (ВПНС), заменившая в 1996 г. Помощь семьям с детьми на иждивении (ПСД). Охваченные этой программой семьи с детьми автоматически получают право на получение других видов социальной помощи без проверки доходов. Налоговые льготы.

Продовольственная помощь:

    Продовольственные талоны. Бесплатные и льготные школьные обеды и завтраки. Специальное дополнительное питание для женщин с детьми до 5 лет. Питание детей в дневных детских центрах.

Медицинская помощь и медицинское обслуживание:

    Медикейд. Государственное медицинское страхование детей (ГМСД). Центры медицинского обслуживания.

Жилищная помощь:

    Строительство социального жилья для бедных. Субсидии на приобретение и строительство собственного жилья. Субсидии на аренду и отопление жилища.

Образовательные программы:

    Содействие в получении образования и профессиональной подготовки. Хэдстарт.

Социальные услуги:

    Обеспечение ухода за детьми учащихся и работающих получателей (ВПНС-ПСД). Содействие усыновлению детей и помощь приемным семьям. Помощь сбежавшим из дома и беспризорным детям. Юридическая и психологическая помощь подросткам. Помощь детям — жертвам преступлений и семейного насилия. Розыск отцов, уклоняющихся от уплаты алиментов.

Существует также ряд программ, предназначенных для поддержки коренных народностей на территории США.

Нуждающиеся семьи с детьми, и прежде всего семьи с одним работающим родителем, являются основными получателями социальной помощи наряду с пенсионерами и инвалидами. Многие из них включены одновременно в несколько социальных программ, что, однако, не всегда позволяет им вырваться из бедности. Кроме того, остается еще значительная часть нуждающихся семей, не подпадающих под действие этих программ, — это полные семьи с детьми, в которых родители имеют низкие доходы. Таким образом, несмотря на большое количество программ, различными видами социальной поддержки охвачена лишь часть американских семей.

Краткий исторический обзор социальной помощи в США. Большинство программ социальной помощи появилось в период после Второй мировой войны. Они осуществлялись федеральными ведомствами, администрацией штатов и местными органами управления. Федеральные органы власти определяли правовые нормы деятельности всех программ, утверждали планы и контролировали их выполнение. Из государственного бюджета покрывалось более половины всех расходов. Власти штатов организовывали выполнение программ и участвовали в их финансировании. Некоторые программы социальной помощи находились целиком в ведении федеральных ведомств, которые напрямую осуществляли выплаты, предоставляли налоговые льготы получателям помощи и субсидировали организации, занимавшиеся оказанием помощи. Около половины программ находилось в совместном ведении федеральных властей и администрации штатов. Отдельные программы осуществлялись штатами на собственные средства. Последние, как правило, были связаны не с выплатой пособий, а с оказанием различных услуг. В предоставлении услуг также участвовали некоммерческие организации и волонтеры.

В 1960-1970-х годах отмечался заметный прогресс в области социальной поддержки семей с детьми, охраны материнства и детства. Увеличилось число получателей помощи, что привело к росту социальных расходов государства. Однако проблема бедности не была решена. При этом все громче раздавались голоса о необходимости реформирования социальной помощи в целях повышения эффективности и сокращения государственных расходов.

Такая реформа была осуществлена в середине 1990-хгодов, когда США переживали экономический спад. Закон «О личной ответственности и возможностях трудоустройства», принятый Конгрессом в 1996 г. существенно изменил порядок и условия предоставления помощи. В соответствии с этим законом федеральные программы были переданы в ведение штатов, которые теперь полностью отвечают за их осуществление. Правительство ежегодно выделяет штатам на социальные программы так называемые блоковые гранты, размер которых зафиксирован на одном уровне. Штаты сами распределяют средства и отчитываются за их рациональное использование. Законом 1996 г. ограничена продолжительность предоставления помощи, а обязательным условием ее получения становится «труд в обмен на пособия», т. е. получатели должны отрабатывать свои пособия. Было объявлено, что целью реформы является стимулирование экономической активности и самостоятельности граждан, преодоление иждивенчества, поощрение создания и сохранения полноценных семей. В действительности это означало сокращение финансирования программ, перенесение основного бремени помощи нуждающимся семьям на местные власти, ужесточение условий предоставления помощи.

В 2005 г. когда после некоторого оживления вновь замедлились темпы экономического роста и у государства возникли финансовые затруднения, усугублявшиеся расходами на войну в Ираке, администрации Буша удалось провести закон «О сокращении государственного дефицита». Он содержал ряд положений, направленных на ограничение роста государственных затрат на социальную помощь и обусловливающих предоставление помощи трудовой деятельностью ее получателей.

Программы социальной помощи, в которые включены семьи с детьми. В настоящее время основной программой является Временная помощь нуждающимся семьям (ВПНС), которая, по закону 1996 г. заменила собой три программы: Помощь семьям с детьми на иждивении (ПСД), экстренную помощь в чрезвычайных ситуациях и программу профессиональной подготовки получателей ПСД.

Помощь семьям с детьми на иждивении, введенная в 1935 г. в условиях преодоления тяжелых последствий Великой депрессии и действовавшая до 1996 г. была крупнейшей социальной программой в США. Первоначально она предназначалась для одиноких женщин с детьми, лишившихся кормильца по причине смерти, нетрудоспособности или отсутствия отца. К 1990 г. она была распространена на семьи безработных. Кроме того, в дополнение к ПСД стали выплачиваться временные (сроком на 30 дней) пособия семьям, оказавшимся в критической ситуации. В 1988 г. был принят ряд поправок к федеральному законодательству, направленных на привлечение получателей ПСД к производительному труду. Все штаты были обязаны с октября 1990 г. ввести специальные программы по обучению, профессиональной подготовке и трудоустройству получателей ПСД. Женщины, имеющие детей старше 3-х лет, должны были участвовать в одной из этих программ.

Право на ПСД имели следующие категории семей:

    Неполные семьи, где нет отца или матери. Пособие получали матери и все живущие в семье дети. Полные семьи, где отец безработный. Пособие получали мать, отец и все живущие в семье дети. Полные семьи, где отец нетрудоспособен (болен не менее 3-х месяцев). Условия выплаты те же, что в предыдущем случае. Семьи, где нет своих детей, но живут дети родственников. Пособия получали только дети.

Категории населения, охваченные ПСД, стали затем получателями ВПНС. Но теперь помощь предоставляется семьям, а не отдельным их членам.

Из программы по-прежнему исключены семьи, имеющие двух работающих родителей, даже если их доходы ниже уровня, установленного для получения пособия. Это ставит в невыгодное положение семьи с низкими доходами и подрывает заинтересованность людей в создании и сохранении нормальной семьи. Молодые женщины отказываются от регистрации брака, чтобы иметь право на пособия, некоторые малоимущие семьи вынуждены разводиться с той же целью. Растет число внебрачных детей.

Главным условием предоставления ВПНС является семейный доход ниже установленного уровня. (Исключение составляют дети, оставшиеся без родителей и живущие в семье других родственников. Они получают пособия независимо от доходов семьи). Администрация штатов сама определяет стандарт нуждаемости, который является базовым и для других социальных программ, а также размер пособий. Он существенно различается по штатам. В одних штатах пособие полностью восполняет разницу между доходом семьи и стандартом нуждаемости, в других — частично, и там выплачивается определенный процент от этой разницы или фиксированная сумма (так называемый сокращенный стандарт).

На программу ВПНС федеральное правительство ежегодно выделяет штатам блоковые гранты в размере 16,5 млрд. долл. В эту сумму входят расходы на пособия и услуги семьям, а также административные расходы. Программа находится в ведении Управления по делам детей и семей Министерства здравоохранения США, которое контролирует расходование средств.

Закон 1996 г. ограничил продолжительность получения пособий общим сроком в 5 лет на протяжении всей жизни родителей.

Обязательным условием получения ВПНС стала трудовая деятельность. В течение 2-х лет с назначения пособия глава семьи должен поступить на работу или на профессиональное обучение, а администрация штатов должна всячески содействовать этому. В 1997 г. каждый штат был обязан обеспечить занятость 25% всех получателей ВПНС, а в 2002 г. — уже 50%; для полных семей эти показатели составили соответственно 75% и 90%. В 1997 г. одинокие родители должны были работать не менее 20 часов в неделю. В 2000 г. они уже трудились не менее 30 часов, а семьи с двумя родителями — до 55 часов 3. Невыполнение этих условий может привести к сокращению размера или прекращению выплаты пособий. Одинокие родители, имеющие ребенка до года, освобождаются от необходимости работать. Родители с детьми до 6 лет также имеют право не работать, если им не обеспечен уход за ребенком. Несовершеннолетние незамужние матери обязаны учиться или проходить профессиональную подготовку, а также жить под наблюдением взрослых.

Введение ВПНС привело к сокращению числа получателей и размера пособий. Так, в 1996 г. пособия получали 4,4 млн. семей, в 1998 г. когда во всех штатах вступила в действие ВПСД, — 3 млн. семей, а в 2004 г. — чуть менее 2 млн. (всего 4,7 млн. человек, из них 3,6 млн. детей). В 1996 г. средний размер пособия составлял 386,68 долл. в месяц на семью, в 1998 — 353,13 долл. а в 2004 — 397,41 долл. Размер выплат сильно различается по штатам: от 148,83 долл. в Миссисипи и 154,80 долл. в Иллинойсе до 626,67 долл. в Калифорнии и 665,58 долл. на Аляске (2004 г.). Если в 1996 г. сумма расходов на пособия (включая ПСД и экстренную помощь) составила 23,3 млрд. долл. то в 1998 г. она сократилась до 12,9 млрд. долл. а в 2004 г. до 9,4 млрд. долл. 4

Вместе с сокращением общего финансирования помощи при введении новой программы изменилась и структура расходов. Как видно из приведенной ниже таблицы, доля расходов на пособия значительно уменьшилась, оставаясь при этом преобладающей. Заметно выросли расходы на содействие занятости, обеспечение ухода за детьми работающих получателей ВПНС. Однако объем их финансирования невелик и едва превышает административные расходы. Больше внимания уделяется пропаганде и поощрению создания и сохранения полных семей.

По данным последнего отчета программы ВПНС, представленного Конгрессу США, в 2002 г. государственные расходы на программу составили 25,4 млрд. долл. в том числе из федерального бюджета — 14,6 млрд. долл. и из бюджетов штатов — 10,8 млрд. долл. Эта сумма распределялась следующим образом: на денежные пособия было потрачено 10,4 млрд. долл. на содействие занятости — 2,7 млрд. долл. на компенсацию транспортных расходов работающих получателей ВПНС — 584 млн. доли. на обеспечение ухода за детьми — 3,5 млрд. долл. на административные расходы — 2,6 млрд. долл. на другие пособия и услуги (устройство детей в приемные семьи, юридическая помощь несовершеннолетним, профилактика внебрачной беременности девочек-подростков и поощрение создания полных семей, краткосрочные пособия и нало­говые кредиты и др.) — 5,5 млрд. долл. 5

Таблица 1. Изменение структуры расходов на помощь семьям с детьми

Комментарии запрещены.

Навигация по записям